Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması karalarının yerine getirilesinde
ihmal gösterilmesi veya ısrarla yerine geterilmesinden kaçınılması derece derece
görevi savsaksamak veya görevi kötüye kullanmak suçunu oluşturduğu Yargıtay Ceza
Genel Kurulunun İçtihadı Birleştirmeye konu olan 25/9/1978 gün ve 230/330 sayılı
kararında benimsenmiştir.
Yargıtay ve Danıştay kararlarında, suçun oluşması için Danıştay kararını yerine
getirmeyen kamu görevlisinin ayrıca garaz, kin, husumet ve benzeri duyguların
etkisi altında hareket etmesi aranmamaktadır. Sadece kararın uygulanmaması suç
teşkil ettiğine göre bu suçtan bir zarar meydana gelmişse, zararın ödetilmesi de
doğaldır.
Öte
yandan, kişisel kusurun saptanması için sayılan duyguların etkisi altında
davranıldığının belirlenip ortaya çıkarılmasında ispat yönünden büyük güçlükler
vardır. Böyle bir görüşün kabulü halinde gereğini yerine getirmeyen görevlinin
hukuki sorumluluğu ancak peksınırlı durumlarda mümkün olabilecek ve böylece
Danıştay kararlarının uygulanması olanağı hemen hemen ortadan kalkacaktır.
Bu
nedenlerle Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal kararlarının
yalnızca uygulanmamasının, bu kararları uygulamayan kamu görevlilerinin, zararın
gerçekleşmesi halinde tazminatla sorumlu tutulması için yeterli olduğu,
sorumluluk için ayrıca kin, garaz, husumet ve benzeri duyguların etkisi altında
hareket ettiklerinin araştırılasına gerek bulunmadığı kabul edilmiştir.
İçtihatların birletirilmesine konu olan ikinci husus, ilgili tarafından
Danıştay’da açılan iptal davasının, yürütmenin durdurulması kararını yerine
getirmeyen kamu görevlisi hakkında adliye mahkemelerinde açılmış bulunan
tazminat davası için bekletici sorun sayılması gerekip gerekmediği konusudur.
Tazminat davasının iptal davasının sonucuna kadar bekletilmesi gerektiğine
ilişkin görüşün gerekçesi dört noktada toplanmaktadır:
1-Yürütmenin durdurulması kararları, idarece yapılan işlemin uygulanmasının dava
sonucuna kadar ertelenmesini öngören arar kararlarıdır. İptal kararları ise
uyuşmazlığı kesin olarak çözen, kesin hüküm teşkil eden ve işlemi ortadan
kaldıran kararlardır. Bu itibarla iptal kararları ile yürütmenin durdurulması
kararları arasında fark vardır. Yürütmenin durdurulması kararları koruyucu önlem
niteliğinde ara kararları olduğu için haklıyı haksızı ayırmaz. Böyle bir karara
rağmen açılmış bulunan iptal davası sonuçta red edilebilir. Onun için yürütmenin
durdurulması kararlarının yerine getirilmemesi anında bir zararın doğduğu kabul
edilemez. Ancak iptal kararı verilmesi halinde maddi ve manevi zararın nitelik
ve kapsamı belli olacaktır. Henüz zarar doğmadan bir kimsenin tazminat
yükümlülüğü ile karşı karşıya bırakıması hukukun üstünlüğü ilkaesiyle de
bağdaşmaz. İptal davasının reddi halinde, işlemi dava edilen idare işleminin
hukuka ve yasaya uygun olduğu gerçekleşmiş olur. Bu durumda ise, yürütmenin
durdurulması kararını yerine getirilmemesi suretiyle sabit olan hukuka aykırı
davranış ile doğduğu ileri sürülen zarar arasında uygun sebep sonuç bağı yok
demektir ve artık kamu görevlisinin tazminatla sorumlu tutulması söz konusu
olamaz.
2-Danıştay Kanunu’nun 94 üncü maddesi uyarınca, yürütmenin durdurulması
kararının verilebilmesi için teminat alınmaktadır. Bu teminat, ileride iptal
davasının reddi halinde idarenin uğradığı zararın teminattan karşılanması
amacını gütmektedir, öyle ise iptal davasınınsonucu beklenmelidir.
3-Yürütmenin durdurulması kararı uygulansa idi, o takdirde açtığı iptal
davasında haksız çıkan davacının mal varlığı idare aleyhine artacak idi. mal
varlığının haksız olarak artacağı hallerde ise bu artışa velev ki hukuka aykırı
bir eylemde (yürütmenin durdurulması kararını uygulamamak suretiyle) engel olan
kamu görevlisi taminat deme yükümlülüğü altına sokulamaz.
4-Danıştay Beşinci Dairesi de 3/12/1969 gün ve 1968/8483 Esas, 1969/4297 Karar
sayılı ilamında iptal davasının kabulü ve idare işleminin iptali halinde, bir
tek tazminat isteğinin ileri sürülebileceği, hem yürütmenin durdurulması, hem de
iptal kararının uygulanmaması nedeniyle ayrı ayrı isteğin söz konusu
olamayacağını kabul etmiştir. Bu da iptal davasının sonucunun beklenmesi
gerektiği görüşünü doğrulamaktadır.
Bu
gerekçeler aşağıda sırasıyla belirtilen nedenlerle benimsenmiştir.
1-İptal
kararları uyuşmazlığı kesin olarak çözen, idari işlemi ortadan kaldıran ve kesin
hüküm teşkil eden kararlardır. Yürütmenin durdurulması kararları bu nitelikte
olmamakla beraber iptal kararları ile ortak yanları vardır. Yürütmenin
durdurulması kararları iptal kararları gibi geriye yürür ve ileriye de
yöneliktir. Böylece bu kararlar, dava konusu tasarrufun ve ona bağlı olarak
yapılan işlemlerin durdurulmasını ve yapıldıkları andan önceki hukuki durumun
yürürlüğünü sağladığı gibi bu durumun korunmasını ve devamını da gerekli kılar.
Yine bu kararlara da iptal kararları gibi idare uymak zorundadır. Ancak iptal
kararları dava konusu idari işlemin mevzuata ve hukuka aykırılığını tespit edip
idareye hitap eden bir emir ve direktifi içermediği halde yürütmenin
durdurulması karalarında bir emir ve direktif de yer almaktadır.
Bu
ilkeler gerek doktrinde gerekse uygulamada benimsenmiş bulunmaktadır.
Bu
açıklamalardan çıkan sonuca göre , yürütmenin durdurulması kararları iptal
davasının sonucuna kadar dava konusu işlemin uygulanmasını erteleyen ve işlemn
yapılmasından önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlayan kararlardır. İptal
davasının sonuçlanması üzerine bu tür kararlar ortadan kalkar. Hal böyle olunca,
iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlükte bulunan yürütmenin durdurulması
kararının yerine getirilmemesi nedeniyle bir zarar gerçekleşise bu zararın
ödetilmesi zorunludur. İptal davasının reddedilmesi o tarihe kadar meydana gelen
zararın ödetilmesine engel teşkil etmez. Zira, zarar idari işlemin hukuka
aykırılığından değil, Danıştay kararının uygulanmamasından doğmuştur. Burada
yapılan idare işleminin hukuka uygun olup olmadığının araştırılmasası söz konusu
değildir. Bu tazminat davasının dayanağı Anayasa’nın 132 nci maddesiyle Borçlar
Kanununun haksız eyleme ilişkin 41 inci ve ondan sonra gelen maddelerdir.
İdari
işlemin hukuka aykırılığından doğan tazminat davasının dayanağı ise Anayasa’nın
114/son ve Danıştay Kanunu’nun 71. maddesidir. Gerçekten Anayasa’nın 114.
maddesinin son fıkrasında, “İdare, kendi eylem ve işlemleriden doğan zararı
ödemekle yükükmlüdür.” ve Danıştay Kanununun 71 nci maddesinde, “İlgililer
haklarını da ihlal eden bir idari işlem dolaysıyla, Danıştay’da iptal ve tam
yargı davasını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu
dava üzerine işlemin iptali halinde bu husustaki kararın tebliği tarihinden
itibaren doksan gün içinde tam yargı davası açabilirler.” hükükleri yer
almıştır.
Kuşkusuz bu hükümler idare aleyhine açılacak davalara ilişkindir. Ancak, idari
işlemi yapan kamu görevlisinin kişisel kusuru varsa, ilgili, bu kişiye karşı
adliye mahkemelerinde tazminat tazminat davası da açabilir. İşte böyle bir dava
açıldığında ial davasının sonucunun beklenmesi zorunludur. Çünkü iptal davasının
reddi halinde yapılan işlemin hukuka uygunluğunun gerçekleşmiş olur ve bu
durumda kamu görevlisinin veya idarenin tazminatla sorumlu tutulması söz konusu
olamaz. Az önce belirtildiği içtihatları birleştirilmesine konu olayın dayanağı,
Anayasanın 132 nci ve Borçlar Kanunu’nun 41 ve ondan sonra gelen maddeler olduğu
için idari işlemin hukuka uygun olup olmadığı üzerinde durulmasına ve iptal
davasının sonucunun beklenmesine gerek yoktur.Konunun daha iyi anlaşılabilmesi
için örneklerle durumun açıklanması yararlı görülmüştür. Örneğin, bir memur
görevinden ayrılmış veya emekliye sevk edilmiştir. Bu idari işleme karşı yargı
yoluna başvurmuş ve Danıştay’dan yürütmenin durdurulması kararı almıştır. İdare
kararı uygulamamaşıtır. Şayet karar gereği yerine getirilseydi, bu memur
görevine dönecek, maaş ve dier istihkaklarını alacak, fiilen çalışmış ve yaptığı
tüm işlemler İdare Hukuku esaslarına göre geçerli bulunmuş olduğundan, açtığı
iptal davası sonuçta red edilse bile bu maaş ve istihkakları kendisinden geri
alınamayacaktı. Bu örnekte görüldüğü gibi yürütmenin durdurulması kararının
uygulanmaması nedeniyle memurun zarara uğrayacağı açıktır. Yine, bir
ticaethanenin belediye mevzuatına uymadığı gerekçesiyle ruhsatının iptal
edilerek mühürlendiğini, ticarethane sahibinin Danıştay’da iptal davası açarak
yürütmenin durdurulması kararı aldığını, fakat yetkili belediye ajanının bu
kararı uygulamadığını düşünelim. Ticarethane sahibi kararı uygulamayan kamu
görevlisine karşı açtığı davada ticarethanesinin belli bir süre kapalı
kalmasısonucu zarara uğradığını ileri sürmüş ve bu iddiasını da ispat etmiştir.
Bu örnekte de ticarethane sahibinin zararı açıktır. İptal davasının ileride
reddedilmesi yürütmenin durdurulması kararının uygulanmasından odğan bu zararın
ödetilmesine engel değildir.
Yukarıda da açıklandığı üzere yürütmenin durdurulması kararının uygulanmaması
suç teşkil etmektedir. Suç teşkil eden bir olayda haksız eylemin koşullarından
olan hukuka aykırılık ve kusurun bulunduğunda kuşku yoktur. zarar varsa eylem
ile zarar arasında illiyet bağının da varlığını kabul etmek gerekir. Onun için
olayda haksız eylemin koşullarından hukuka aykırılık, kusur ve illiyet bağı
üzerinde durulmasına gerek bulunmamaktadır. Üzerinde durulacak yön zarar
unsurudur. Verilen örneklerde görüldüğü gibi haksız eylemin zarar unsuru da
gerçekleşmiş ve böylece haksız eylem nedeniyle tazmun borcu doğmuştur.
Maddi
tazminat borcunun doğması için nasıl Borçlar Kanunun 41. maddesindeki unsurların
varlığı aranıyorsa, manevi tazminat için de aynı Kanunun 49. maddesindeki
unsurların gerçekleşmesi şarttır.
Davacı,
hukuka aykırı olduğuna inandığı bir işleme karşı yargı yoluna başvurmuş ve
Danıştay’dan “yürütmen durdurulması kararı” almıştır.
Bu
kararın uygulanarak önceki hukuki durumun geri gelmesini hukuka inanan kişinin
en doğal hakkıdır. B ukararın uygulanmaması nedeniyle kuşkusuz davacı manevi
üzüntü de duyacaktır. Ancak her manevi üzüntü tazminatı gerektirmez. Onun için
manevi tazminata hükmedilip edilmeyeceği, hükmedilecekse tazminat tutarının
tayini olayına göre değişecektir. Şu halde yürütmenin durdurulması kararını
uygulamayan kamu görevlisinin maddi tazminatla sorumlu tutulabilmesi için
ilgilinin bundan bir zarar görmüş olması ve manevi tazminatta ise kişisel
menfaatlerin ağır surette haleldar olmuş bulunması gerekir ve bu durumda iptal
davası sonucunun beklenmesine gerek yoktur.
Yürütmenin durdurulması kararını yerine getrimeyen kişiler hakkında açılan kamu
davalarında, ceza muhakemeleri kararın yalnızca uygulanmamalarını suç saymakta
ve iptal davasının reddedilmesi ve böylece yapılan idari işlemin hukuka
uygunluğunun gerçekleşmesi mahkumiyet kararı verilmesine engel teşkil etmemekte
ve şayet zarar varsa, T. C. K. 37 nci maddesi hükmü uyarınca bu zararın
ödetilmesi de doğal bulunmaktadır. Ceza mahkemeleri, kararı yerine getirmeyen
kişiler hakkında gerektiğinde hürriyeti bağlayıcı ceza uygulamakta ve zararı
ödetmeleri de zorunlu bulunmakta iken, hukuk mahkemelerinin hürriyeti bağlayıcı
cezadan daha hafif olan tazminata hükmedebilmeleri için iptal davası sonucunu
beklemeleri bir çelişki olur. Bu itibarla içtihatların iptal davasının tazminat
davası için bekletici sorun sayılmaması gerektiği yolunda birleştirilmesi, ceza
mahkemelerinin tatbikatına da uygun düşecektir.
2-Yürütmenin durdurulması kararlarının verilmesinden önce teminat istenmesi,
iptal davasının reddi halinde idarenin uğraması muhtemel zararlarının bu
teminattan alınmasını sağlamayı amaçlamaktadır. Ancak iptal davasının reddi
halinde bu davanın açılmasından dolayı idare her zaman zarara uğramaz. Zararın
gerçekleşmediği durumlar da olabilir, örneğin bir vergi davasının reddi halinde,
bu davadan dolayı verginin geç ödenmesi nedeniyle gerçekleşecek faiz gibi
zararlar bu teminattan alınabilir. Bir memur davasında ise yürütmenin
durdurulması kararının uygulanması üzerine görevine dönerek çalışan bir memurun
aldığı maaş ve istihkakları yaptığı hizmetin karşılığı olduğu ve bu nedenle
kendisinden geri alınamayacağı için idarenin yaptığı ödemelerin bu teminattan
alınması söz konusu değildir. O halde teminat alınmasının da iptal davasının
bekletici sorun yapılması için bir dayanak sayılması mümkün bulunmamaktadır.
Yukarıda gösterilen örneklerde belirtildiği gibi yürütmenin durdurulması
kararının yerine getirilmesi nedeniyle davacını mal varlığında idare aleyhine
bir haksız zenginleşmeden sözedilemez. Şu halde idarenin bu yüzden maddi bir
kaybı olmayacaktır. Aksine bazı hallerde kararın uygulanmaması idarenin zararına
yol açabilir. Şöyle ki; idare, görevden aldığı memur yerine bir başkasını
görevlendirerek ona çalışması karşılığı belli bir ücret ödeyecek, görevden
alınan memur sonunda iptal davasını kazandığı takdirde ona da ücreti karşılığını
tazminat olarak ödeyecektir. Bu suretli idare bir ücret yerine iki kez ödemede
bulunacağı için zarara uğrayacaktır.
Danıştay bir yüksek idare mahkemesidir, idare hukuku esaslarını uygular. Adliye
mahkemeleri ise olayları özel hukuk hükümlerine göre çözer. Nitekim içtihadı
birleştirmekonusu olayda, mahkemeler olayın özelliği itibariyle idare hukuku
esaslarından yararlanmakla beraber, uyuşmazlıkların çözümünde özel hukuk
hükümlerini esas almak durumundadırlar. Bu nedenle ve esasen her birinin kanunla
belli edilen görev alanları ayrı bulunduğundan, idare mahkemelerinin verdikleri
kararların adliye mahkemelerini, adliye mahkemelerinin verdikleri kararların da
idare mahkemelerinin etkileyici bir niteliği yoktur.Ancak azınlık görüşünün
gerekçesinde Danıştay Beşinci Dairesinin 3.12.1969 günlü kararına
dayandırıldığından bu yön üzerine de durulmuştur.
… …Bu
gerekçe ve düşüncelere dayanılarak iptal davasının sonucunun beklenmesine gerek
olmadığı sonucuna varılmıştır.
Sonuç. 1-Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal
kararlarının yalnızca uygulanmamasının bu kararları uygulamayan kamu
görevlilerinin tazminatla sorumlu tutulması için yeterli olduğuna, sorumluluk
için ayrıca kin, garaz, husumetve benzeri duyguların etkisi altında hareket
etmelerinin araştırılmasına gerek olmadığına, 24/9/1979 günü toplantıda üçte
ikiyi aşan çoğunlukla,
2- Yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin
hukuki sorumluluğu yönüne gidilebilmesi için, ilginin açmış olduğu iptal
davasının sonucunun beklenmesinin gerek olmadığına, ilk toplantıda 2/3 çoğunluk
sağlanamadığından 22/10/1979 günü toplantıda çoğunlukla karar verildi.
