Yeni Sayfa 2
Sayıştay
Genel Kurul Kararı
Karar
Tarihi : 14.6.2007
Karar No :
5189/1
KONU
Sayıştayca yapılan incelemeler sonucunda kamu zararı tespit edildiğinde ve kamu
kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında, 10.12.2003
tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu
tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususundaki tereddüt.
İNCELEME
Konu ile ilgili mevzuat, denetçi müzekkeresi ve bu husustaki Daire kararı
incelendikten sonra, gereği görüşüldü
I-
HESAP VERME.....
Yeni Sayfa 1
Sayıştay Genel Kurul Kararı
Karar Tarihi : 14.6.2007
Karar No : 5189/1
KONU
Sayıştayca yapılan incelemeler sonucunda kamu zararı tespit edildiğinde ve kamu
kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında, 10.12.2003
tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu
tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususundaki tereddüt.
İNCELEME
Konu ile ilgili mevzuat, denetçi müzekkeresi ve bu husustaki Daire kararı
incelendikten sonra, gereği görüşüldü
I- HESAP VERME
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununun 8’inci maddesi hükmü uyarınca, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi
ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların yetkili kılınmış mercilere hesap
vermeleri zorunludur.
Yine aynı Kanunun 68’inci maddesinde dış denetimin, kamu idaresi hesapları ve
bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve
doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve
mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere
uygun olup olmadığının tespiti ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli
olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının
ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi suretiyle
gerçekleştirileceği ifade edilmiştir.
1-
Yönetim Dönemi Hesabının Verilmesi
Uygunluk
denetiminin ve hesap yargısının temelini muhasebe birimi hesapları
oluşturmaktadır.
5018 sayılı Kanunda muhasebe yetkililerinin Sayıştaya karşı hesap verme
sorumluluklarını düzenleyen açık bir hüküm bulunmamakla birlikte, Kanunun
61’inci maddesinde defter, kayıt ve belgelerin usulüne uygun olarak
tutulmasından, muhafaza edilmesinden ve denetim için hazır bulundurulmasından
muhasebe yetkililerinin sorumlu oldukları, 8’inci maddesinde de her türlü kamu
kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların,
kaynakların muhasebeleştirilmesinden ve raporlanmasından sorumlu oldukları ve
yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları belirtilmiştir.
Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmeliğin 36’ncı maddesinin ikinci fıkrasında da “Yönetim
dönemi hesabı, görev başındaki muhasebe yetkilisi tarafından, mevzuatında
belirtilen süre içerisinde yetkili mercilere verilir” şeklinde düzenlenmiştir.
Anılan Kanun ve
Yönetmelikteki bu hükümler karşısında, muhasebe yetkililerini Sayıştaya hesap
verme konusunda birinci derece sorumlu kabul etmek gerekmektedir.
2-
Kamu
İdaresi Hesabının Verilmesi
Kamu idaresi
hesabı, kuruluşun konsolide hesabıdır. Kamu idare hesabı mali denetim ve
performans denetiminin konusunu oluşturmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 61’inci
maddesinin ikinci fıkrasında, muhasebe yetkililerinin gerekli bilgi ve raporları
düzenli olarak kamu idarelerine vermeleri öngörülmüştür. Aynı Kanunun 60’ıncı
maddesinin birinci fıkrasının (d) ve (g) bentlerinde ise, bütçe kayıtlarını
tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve
bütçe kesin hesabı ile mali istatistikleri hazırlamak, idarelerin faaliyet
raporunu hazırlamak mali hizmetler biriminin görevi olarak gösterilmiştir.
Aynı Kanunun 76’ncı maddesinde de, kamu idareleri ve görevlilerinin,
muhasebeleştirme ve raporlama işlemlerine ilişkin bilgi ve belgeleri denetimle
görevlendirilmiş olanlara ibraz etmek, görevin sağlıklı yapılmasını sağlayacak
önlemleri almak ve her türlü yardım ve kolaylığı göstermek zorunda oldukları
hükme bağlanmıştır.
II- SORUMLULUK
5018 sayılı
Kanunda, yönetim dönemi hesabı ve buna bağlı olarak genel yönetim kapsamındaki
kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplara ilişkin
işlemlerinin doğruluğu ve kanunlara uygunluğu yanında, kamu idaresi hesabıyla
kuruluşun tüm mali ve idari performansı da esas alınmış, hesap verme sorumluluğu
bu bağlamda düzenlenmiştir.
5018 sayılı
Kanunla, 1927 yılında çıkarılıp uzun süre yürürlüğünü sürdürmüş bulunan 1050
sayılı Muhasebei Umumiye Kanunuyla oluşturulan kamu mali yönetim sistemimiz
neredeyse tümüyle değiştirilerek daha etkin, daha çağdaş, uluslararası ölçütlere
daha uygun bir kamu mali yönetim ve kontrol sistemi oluşturulması amaçlanmıştır.
Bu Kanunla bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi
şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin
artırılması, mali yönetimde saydamlığın sağlanması, iyi bir hesap verme
mekanizmasının kurulması ve bu açıdan harcama sürecinde yetki ve sorumluluk
dengesinin tesisi amaçlanmıştır.
Yetki ve sorumluluk dengesi kurulurken yetkiler yanında Kanunun pek çok
maddesinde sorumluluklardan söz edilmektedir. Gerçekten 5018 sayılı Kanunun
8’inci maddesinde hesap verme sorumluluğundan, 31’inci maddesinde harcama
yetkisinden doğan sorumluluktan, 32’nci maddesinde harcama yetkililerinin
sorumluluğundan, 33’üncü maddesinde gerçekleştirme görevlilerinin
sorumluluğundan, 38’inci maddesinde gelirlerin toplanma sorumluluğundan, 44’üncü
maddesinde mal yönetim sorumluluklarından, 48’inci maddesinde mal yönetiminde
etkililik ve sorumluluktan, 58’inci maddesinde ön mali kontrol görevinin yönetim
sorumluluğu çerçevesinde yürütülmesinden, 61’inci maddesinde muhasebe
yetkililerinin sorumluğundan, 76’ncı maddesinde kamu idarelerinin
sorumluluğundan bahsedilmektedir.
5018 sayılı
Kanunla kamu mali yönetim ve kontrol sistemi oluşturulurken iç denetim ile dış
denetime birlikte düzenlenmiştir. Kanunun “Dış denetim” başlıklı 68’inci
maddesinin ilk fıkrasında, Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış
denetimin amacının, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme
sorumluluğu çerçevesinde yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin
kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenerek
sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanması olduğu belirtilmiş,
izleyen fıkralarda dış denetimin mali denetim, hukuka uygunluk denetimi ve
performans denetimi suretiyle gerçekleştirileceği ifade edilmiş, dördüncü
fıkrasında Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak dış denetim genel
değerlendirme raporunun nasıl hazırlanacağı düzenlenmiş ve beşinci fıkrasında da
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması, genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerin
yasal düzenlemelere uygun olup almadığına karar verilmesi şeklinde
tanımlandıktan sonra, son fıkrasında dış denetim ve hesapların hükme
bağlanmasına ilişkin diğer hususların ilgili kanunda düzenlenmesi öngörülmüştür.
Söz konusu maddede
hesap verme sorumluluğu çerçevesinde yapılacak işlerin dış denetiminin hangi tür
denetimlerle gerçekleştirileceği, dış denetim genel değerlendirme raporunun
Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması ve hesapların hükme bağlanmasına kadar
Sayıştaya mevdu pek çok görev ve yetki düzenlenmiş bulunmaktadır. Ancak tereddüt
konusu olan husus, mali sorumluluğa ilişkin sorumluluk halleri ve sorumlu
tutulacak yetkili ve görevlilerin belirlenmesi olduğundan, maddenin sorumlulukla
ilgili son iki fıkrasından hareketle soruna çözüm aranmıştır.
Bahse konu
Kanunun, 68’inci maddede, kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin
kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenerek
performans ve mali denetime ilişkin sonuçlarının raporlanması öngörülmüş ise de,
“kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara
ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti” de öngörülmek
suretiyle hukuka uygunluk denetiminin, dış denetimin gerçekleştirilme
yollarından biri olduğu belirtilmiştir. Hatta bununla da yetinilmeyerek maddenin
beşinci fıkrasında Sayıştayca hesapların hükme bağlanmasının, kamu idarelerinin
gelir, gider ve mal hesaplarıyla bu hesaplarla ilgili işlemlerin yasal
düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesi anlamına geldiği ifade
edilmiştir. Son fıkasında da dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına
ilişkin diğer hususların ilgili kanunda düzenlenmesi öngörülmüştür.
Anılan maddede, hesapların hükme bağlanmasından söz edilmekle Sayıştay yargısal
fonksiyonuna işaret edilmiş olmaktadır. Maddenin ikinci fıkrasında bahsedilen
hukuka uygunluk denetimiyle kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ve
işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığı tespit
edilecek, bu tespitler Sayıştay yargısına intikal ettirilerek hesap ve
işlemlerin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına ilişkin olarak karar
verilecektir. Başka bir deyişle, sorumluların hesap ve işlemleri hükme bağlanmış
olacaktır.
Sayıştayın, hesap ve işlemlerin hukuka uygunluğunun tespiti ile sorumluların
sorumluluklarını ve sorumluluk derecelerini kapsayan yargılama faaliyeti,
Anayasanın 160’ıncı maddesindeki “kesin hükme bağlama” deyiminde ifadesini
bulmuştur. 5018 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin hesapların Sayıştayca hükme
bağlanmasına ilişkin beşinci fıkrasını, Anayasanın “Merkezi yönetim kapsamındaki
kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile
mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve
işlemlerini kesin hükme bağlamak……” şeklindeki 160’ıncı maddesi hükmü karşısında
başka türlü değerlendirme imkânı yoktur. Esasen Anayasanın, “Anayasa hükümleri,
yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve
kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.
Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.” şeklindeki 11’inci maddesi hükmü karşısında
başka şekilde düşünmek de mümkün değildir.
Belirtilen 68’inci
maddenin beşinci fıkrasında Sayıştayca hesapların hükme bağlanması
tanımlandıktan sonra daha fazla ayrıntıya girilmeden, son fıkrada dış denetim ve
hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar ilgili kanuna
bırakılmıştır. Bu düzenleme tarzı, Anayasanın 160’ıncı maddesinde izlenen
yönteme de uygundur. Zira Anayasanın bu maddesinde “… sorumluların hesap ve
işlemlerini kesin hükme bağlamak …” ve “Sayıştayın kesin hükümleri hakkında
ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus
olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler.” denilmiş, madde
gerekçesinde de açıklandığı üzere “sorumlular” ve “ilgililer”in belirlenmesi ise
kanuna bırakılmıştır.
68’inci maddede
sözü edilen ilgili kanun, 832 sayılı Sayıştay Kanunudur. 832 sayılı Kanunun
45’inci maddesinin “Sorumlularca; gelir, gider, mal ve kıymetlerden mevzuata
uygun olarak tahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı, verilmediği,
saklanmadığı veya idare edilmediği Sayıştayca kesin hükme bağlananları,
sorumlular keyfiyetin idarece kendilerine bildirilmesinden başlıyarak üç ay
içinde Hazineye ödemekle zorunludurlar.” şeklindeki ilk fıkrasıyla sorumluluk
halleri belirlenmiş, ancak Sayıştay Kanununda “sorumlular”ın kimler olduğu
belirtilmemiştir.
832 sayılı Kanunun
anılan 45’inci maddesi hükmüne göre sorumluluk için yegâne şart, mevzuata
aykırılıktır. 832 sayılı Kanun, Anayasadaki ifadeye uygun olarak sorumlular
demekle yetinmiş, bunların kimler olduğunu sayma yoluna gitmemiş, eski deyişle
meskut geçmiş, sorumluların tayinini başka kanunlara bırakmıştır.
III – SORUMLULAR
5018 sayılı
Kanunda dört grup sorumlu belirlenmiştir.
1-
Bakanlar
5018 sayılı
Kanunun 10’uncu maddesinde, “Bakanlar hükümet politikasının uygulanması ile
bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara
uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla
koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumludur” denilmek suretiyle
bakanların sorumluluk esasları belirlenmiştir.
Ancak Sayıştay yargılaması sırasında bakanın sorumluluğu ile ilgili bir hususa
rastlanması durumunda bu hususun ilgili mercilere bildirilmesi mümkün
bulunmaktadır.
2-
Üst
Yöneticiler
5018 sayılı
Kanunun 11’inci maddesinde; “Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en
üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst
yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.
Üst yöneticiler,
idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık
programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet
gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları
altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve
kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî
yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda
belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî
idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler,
bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç
denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmek suretiyle üst yöneticilerin
sorumlulukları düzenlenmiştir.
Üst yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer
görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar.
Bununla birlikte Üst yöneticilerin özel Kanunlardan doğan Sayıştaya karşı mali
sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına
hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında
görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.
Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin
hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları
yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.
3- Harcama Yetkilileri
5018 sayılı
Kanunun 3’üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis
edilen ve harcama yetkisi bulunan birim harcama birimi olarak tanımlanmıştır.
Kanunun 31’inci
maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst
yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise;
bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine
bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve
tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile
gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama
talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer
mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli
kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama
yetkililerinin sorumlu oldukları belirtilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin,
harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri
belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile
tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.
Mevzuatın yukarıda
belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama
talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme
yapılması ile son bulmaktadır.
5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin
harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile
yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana
çıkmaktadır.
Kanunda harcama
yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst
yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk
açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu
göstermektedir. Bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştaya hesap verme
sorumluluğu bulunmaktadır.
a)
Harcama Yetkililerinin Genel Sorumluluğu
5018 sayılı
Kanunda harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda
tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan
yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri
oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen
görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki
memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da
tabiidir. Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018
sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin
yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı
çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini
gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştaya karşı
hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan
harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer
mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına oybirliğiyle,
b) Kurul, Komite veya Komisyon Üyelerinin Harcama Yetkisinden Doğan
Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanunların verdiği
yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya
komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk
kurul, komite veya komisyona ait olur” denilmektedir.
Kurul halinde görev yapan karar organlarının genellikle icra yetkileri
bulunmamaktadır. Ancak Savunma Sanayi Müsteşarlığında olduğu gibi bazı
kuruluşların karar organlarının icra yetkisi bulunmaktadır. Bu nedenle Kanunun
31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan yönetim kurulu, icra komitesi,
komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama
yetkisinden doğan sorumluluk belirlenirken; kararın, harcama talimatının
unsurlarını taşıyıp taşımadığının ve kurul, komisyon veya komitenin harcama
sürecinde rol alıp almadığının belirlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda;
-
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi,
encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama
talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite
harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim
kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait
olacağına,
- Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim
organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor,
ancak kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer almıyorsa, yönetim kurulu,
icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komitenin sadece harcama
talimatının kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olmasından sorumlu olacağına,
- Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim
organlarının kararı bir giderin yapılması için harcama yetkilisine izin verme
şeklinde düzenlenmiş ise, bu halde kurul, komisyon veya komitenin harcamaya izin
veren kararın kanun, tüzük ve yönetmeliğe uygun olmasıyla sınırlı olarak sorumlu
olacağına,
Çoğunlukla,
c) Harcama Yetkisinin Devri Halinde Sorumluluk
5018 sayılı
Kanunun 31’inci maddesinin birinci fıkrasında, harcama yetkilisi, “Bütçeyle
ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisidir” şeklinde
tanımlanmış, dördüncü fıkrasında, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde
merkez ve merkez dışı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama
yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde
birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usul ve esasların Maliye
Bakanlığınca belirleneceği öngörüldükten sonra, harcama yetkisinin
devredilmesinin, yetkiyi devredenin “idari sorumluluğunu” ortadan kaldırmayacağı
hükme bağlanmıştır.
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin dördüncü fıkrası hükmünden, doktrinde
imza yetkisi olarak adlandırılan yönetsel uygulama kapsamında bir devir anlamı
çıkartılamayacağı gibi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu kaldırmayacağına
dair hükümde geçen idari sorumluluğun, mali sorumluluğu da içerdiği varsayımıyla
yetkiyi devredenle devralanın Sayıştay’a karşı birlikte sorumlu tutulmaları,
başka bir deyişle harcama yetkilerini devretmeleri halinde dahi, harcama
yetkililerinin mali sorumluluklarının devam ettiği sonucu da çıkartılamaz.
Zira yetki devri
ve imza yetkisi tanınması ayrı ayrı kavramlardır. Yetki devrinde, yetkisini
devreden, yetki devri kaldırılıncaya kadar devrettiği yetkisini kullanamaz,
yapılan işlem kendisine yetki devredilenin işlemidir. Karar alma yetkisi,
devreden makamdan çıkıp devredilen makama geçmektedir. Bir makam veya görevlinin
ödevlerinden bir kısmını bilgisi dahilinde ve karar alma yetkisi kendisinde
kalmak üzere başkasına yaptırarak yükünü hafifletmesi anlamındaki imza yetkisi
tanınması, yetki devri değildir. Bunun içindir ki, imza yetkisi tanınmasında,
yetki tanıyanın sorumluluğu devam eder. Ancak, 31’inci maddenin dördüncü
fıkrasında, kanundan kaynaklanan ve idari karar ve onayla yapılan yetki devri
ayırımı yapılmadan sadece yetki devrinden bahsedilmektedir. Kanunda imza
yetkisinin tanınmasından değil, açıkça harcama yetkisinin devrinden söz
edilmektedir. Bu yetki devrinin, imza yetkisi olarak değerlendirilmesine olanak
verecek en ufak bir ipucu dahi yoktur. Nitekim Maliye Bakanlığınca bu fıkraya
dayanılarak çıkarılan 1 seri numaralı Harcama Yetkilileri Hakkında Genel
Tebliğde de mesele bu şekilde değerlendirilerek harcama yetkisinin devrinden söz
edilmiştir. Bunun gibi 5.5.2005 tarihli ve 5345 sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanunun 25’inci maddesinde, harcama
yetkisinin, 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinde belirtilen usûl ve esaslar
çerçevesinde vergi dairesi başkanlığınca kısmen veya tamamen grup müdürlüklerine
veya vergi dairesi müdürlüklerine devredilebileceği hüküm altına alınmıştır.
Literatürde de yetki devri halinde, yapılan işlemin yetki devredilenin işlemi
olduğu ve dolayısıyla bu işlemden doğan sorumluluğun yetki devredilen makama
geçtiği genel kabul gören bir husustur.
3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 38’inci
maddesinde yetki devrinin, yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmayacağı
belirtilmekte ise de, 5018 sayılı Kanun, 3046 sayılı Kanuna göre özel kanun
niteliğindedir. Ayrıca, 3046 sayılı Kanunun “Sorumluluk ve Yetkiler” başlıklı
üçüncü kısmında yer alan anılan 38’inci maddede geçen sorumluluk, aynı Kanunun
“Yöneticilerin sorumlulukları” başlıklı 34’üncü maddesinde, yöneticilerin,
yapmakla yükümlü oldukları görevleri, bakanlık emir ve direktifleri yönünde
mevzuata, plan ve programlara uygun olarak düzenlenmesi ve yürütülmesinden bir
üst kademeye karşı sorumlu olduklarına ilişkin hiyerarşik veya idari sorumluluk
olup, 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin, harcama yetkisinin
devredilmesinin, devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağına ilişkin
dördüncü fıkrasıyla aynı paraleldedir.
Anılan 31’inci
maddenin harcama yetkisinin devri halinde idarî sorumluluğun sürmesini öngören
hükmü, işin tabiatına da uygundur. Zira, 5018 sayılı Kanunun üst yöneticilerin
hesap verme sorumluluğuna ilişkin 11’inci maddesinin son fıkrasında, üst
yöneticilerin, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler
birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getireceklerinin belirtilmiş olması
karşısında, harcama yetkililerinin idari sorumluluklarının sürmesi, işin
gereğinden kaynaklanmaktadır. Harcama yetkisini devreden harcama yetkilisinin
mali sorumluluğunun bulunmaması, 5018 sayılı Kanunla öngörülen mali sorumluluk
sisteminin de doğal bir sonucudur. 5018 sayılı Kanundan önceki mevzuatımızda
mali sorumluluk için yegâne şart, mevzuata aykırılık olup, buna ilaveten zarar,
kusur gibi başkaca bir şart öngörülmemiştir. Sorumlulukta sadece mevzuata
aykırılığın yeterli sayıldığı bu sistem, 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş
bulunmaktadır. Gerçekten, bu Kanunun 71’inci maddesinde, “Kamu zararı; kamu
görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı
karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya
eksilmeye neden olunmasıdır” şeklinde tanımlanarak kamu zararının
belirlenmesinde esas alınacak unsurlar a-g işaretli bentlerde sayılmıştır. Gerek
bu madde gerek diğer maddeler nazara alındığında 5018 sayılı Kanuna göre mali
sorumluluğun şartları şöylece sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata
aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
-Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
-Mevzuata aykırı
karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Bu yeni sorumluluk
sisteminde objektif kusursuz sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş
bulunulmaktadır.
Harcama yetkilisinin, harcama yetkisini devretmesi halinde harcama yetkisi,
devralana geçtiğinden harcama yetkisine ilişkin karar, işlem ve eylemler devir
alan tarafından gerçekleştirilmekte, yetkisini devreden harcama yetkilisinin
mevzuata aykırı karar alması, işlem yapması veya eylemde bulunması söz
konusu olmamaktadır.
Yetkisini devretmek suretiyle harcama sürecinin dışında kalan harcama
yetkilisinin kasıt, kusur veya ihmalinden de söz edilmesi mümkün
bulunmamaktadır. Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi bulunmayan kasıt,
kusur veya ihmali söz konusu olmayan ve bu haliyle herhangi bir zarar ika etmesi
de mümkün olmayan harcama yetkilisine malî sorumluluk yüklenmesi mümkün
bulunmamaktadır. Harcama yetkilisinin bu durumda sorumlu tutulması, hem 5018
sayılı Kanunla hem de hukukun genel ilkeleriyle bağdaştırılamaz.
5018 sayılı Kanunun anılan maddesinin dördüncü fıkrasının harcama yetkisinin
devrinin yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağı yolundaki
hükmünde geçen idari sorumluluğun, mali sorumluluğu da içerdiği söylenemez. Zira
“idari sorumluluk” ve “mali sorumluluk” ayrı kavramlar olup, idari sorumluluk,
mali sorumluluğu içermemektedir. Gerçekten 5018 sayılı Kanunun Türkiye Büyük
Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında düzenlenen Plan ve Bütçe Komisyonu
raporunda “malî yönetim alanında siyasi, idari ve mali sorumluluk birbirinden
ayrılmakta, … harcama yetkilisinin, malî yönden yaptığı harcamaların mevzuata
uygunluğundan, yönetsel yönden ise verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri
çerçevesinde sorumluluğu düzenlenerek görev, yetki ve sorumluluklar açık bir
şekilde ortaya konulmakta, yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmaktadır”
denilmek suretiyle idari ve mali sorumluğun ayrı sorumluluk türleri olduğu
açıkça ifade edilmiştir. Sayıştay açısından mali sorumluluğun bir tazmin
sorumluluğu olmasına karşın, 31’inci maddenin dördüncü fıkrasında geçen idarî
sorumluluk, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesi anlamında, Devlet memurlarının,
amiri oldukları kuruluş ve hizmet birimlerinde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle
belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan,
maiyetindeki memurları yetiştirmekten, hal ve hareketlerini takip ve kontrol
etmekten görevli ve sorumlu olduklarına dair yönetsel bir sorumluluktur. Bahse
konu 31’inci maddenin dördüncü fıkrasında harcama yetkisinin devrinin idari
sorumluluğu kaldırmayacağı belirtilmektedir. Bunun mefhumu muhalifinden harcama
yetkisinin devri halinde, devredenin mali sorumluluğunun ortadan kalktığı
anlaşılmaktadır. Gerçekten Kanun Koyucu, harcama yetkisinin devri halinde mali
sorumluluğun da sürmesini amaçlamış olsaydı, pekâlâ mali ve idari sorumluluğun
ortadan kalkmayacağını açıkça ifade eder ya da yetki devrinin kapsayıcı şekilde
sorumluluğu ortadan kaldırmayacağını belirtmekle yetinebilirdi. Bu yapılmamış,
sadece idari sorumluluğun ortadan kalkmayacağına vurgu yapılmıştır. Dolayısıyla,
harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu
kaldırmamakla birlikte, yetkiyi devreden harcama yetkilisinin malî sorumluluğunu
ortadan kaldırmaktadır. Bu nedenlerle, harcama talimatının kullanılmasından
doğan sorumluluğun, harcama yetkisinin devredildiği görevliye ait olması
gerektiğine çoğunlukla,
d) Görev Ayrılığı Nedeniyle Yetki Devrinde Harcama Yetkisinden Doğan
Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin ikinci fıkrasında, teşkilat yapısı ve
personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük
bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan
idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği
kişiler tarafından, mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde
ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir denilmektedir.
Kanunun anılan
hükmü uyarınca ya da bütçe kanunlarında yer verilen bazı hükümler ile idareler
veya idarelerin değişik birimleri arasında iş ve hizmet ilişkisine bağlı olarak
yapılan ödenek aktarımları ve buna bağlı olarak harcama süreçleri, genel harcama
sürecinin dışına çıkabilmektedir.
Kanundan veya işin gereğinden kaynaklanan bu tür görev paylaşımlarında,
aktarılan ödeneğin kullanım yetkisi ve bu ödenekle yerine getirilen işlemlerin
gerçekleştirilmesi görevi, ödeneği devralan idareye veya birime geçeceğinden,
harcama yetkisinden doğan sorumluluğun da, genel harcama yetkililerinin
sorumluluğu çerçevesinde, ödenek aktarımının yapıldığı idare veya birimin
harcama yetkilisine ait olması gerekmektedir.
Öte yandan, idare veya birimin teşkilat yapısı nedeniyle, personel ücretlerinin
kuruluşun personel biriminde, kurumun elektrik su giderlerinin idari ve mali
işler birimince ödenmesinde olduğu gibi, destek hizmet birimlerinde
birleştirilen harcamalar için üst yöneticinin onayı ile harcama yetkisinin,
destek hizmet birimi harcama yetkilisine verilmesi halinde de, harcama
yetkisinden doğan sorumluluğun görev verilen destek hizmet birimi harcama
yetkilisine ait olması gerekmektedir.
Bu nedenlerle,
mevzuatta yer alan bazı hükümler nedeniyle kamu idareleri arasında veya idarenin
değişik birimleri arasında iş ve hizmet ilişkisine bağlı olarak yapılan ödenek
aktarmalarında, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun, ödenek aktarılan birimin
en üst yöneticisine ait olduğuna oybirliğiyle,
e) Vekâlet Görevi Nedeniyle Yetki Devrinde Harcama Yetkisinden Doğan
Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesi uyarınca bütçeyle ödenek tahsis edilen
harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Kanunda öngörülen
harcama yetkilisinin izin, hastalık ve geçici görev gibi sebeplerle görevlerinde
bulunmadığı durumlarda, bu kişilerin yerine, mevzuatlarında öngören usulle
vekâleten atanan kişi asilin tüm yetki ve sorumluluklarını taşıyacağından
harcama yetkisini de kullanacaktır.
Bu nedenle, harcama yetkilisinin yerine, mevzuatında öngörülen usullere uygun
olarak vekâleten atanan görevlinin, vekâlet ettiği göreve ait harcama yetkisini
kullanmasından doğan sorumluluğun bu görevi vekâleten yürüten görevliye ait
olduğuna oybirliğiyle,
3-
Gerçekleştirme Görevlileri
5018 sayılı
Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş,
mal, veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya
gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve
gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi
için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının
veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması
ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin
gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından
düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak
sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal
veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması,
belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini
yürütürler.
Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle
yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu
fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Gerçekleştirme
görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden
sorumludurlar” denilmektedir.
Bu hüküm uyarınca, bir mali işlemi gerçekleştirmede görevli olanların
sorumluluğunun belirlenmesinde, gerçekleştirme işlemini yapan memurun, yetkili
ve görevli olması ve yapılan giderin de bu görevli tarafından düzenlenip
imzalanan belgeye dayanıyor olması zorunludur. Bir başka deyişle, yukarıda
anılan belge ve imza olmadan ödeme emri belgesinin tamamlanmış sayılmaması
gerekmektedir. Aynı şekilde, belgeyi düzenleyenin de gerçekleştirme konusunda
yetkisinin bulunması ve harcama talimatı ile veya sair surette amir tarafından
görevlendirilmiş olması gerekmektedir. Bu anlamda gerçekleştirme belgelerinin
hazırlanması, taslak metinlerin yazılması, temize çekilmesi, kaydedilmesi,
bilgisayara giriş yapılması gibi yardımcı hizmetlerin gerçekleştirme görevi
kapsamında değerlendirilmesi mümkün bulunmamaktadır.
a)
Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen
Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme
emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından
düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla
birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine
esas teşkil etmektedir.
31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde
ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve
“kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir.
Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya
hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya
daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle
görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen
gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön
malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen
gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi
tabiidir.
Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki
işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin
yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol
edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen
gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön
mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun
görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini
düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru
aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer
belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur.
Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri
belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin,
düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin
doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu
tutulması gerektiğine çoğunlukla,
b) Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine
İlişkin Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi
için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının
veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış
ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.
Öte yandan anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli
olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, bu görevlilerin yetkili ve görevli
olması ve yapılan giderin de bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanıyor olması
hususlarına bakılması gerekmektedir. Yani mali işlemin gerçekleştirilmesinde,
görevli olanların imzası olmadan ödeme belgesinin tamamlanmış sayılmaması
gerekmektedir.
Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk
işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini
düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu
görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak
harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla,
c) Kurul,
Komisyon veya Benzeri Bir Organca Düzenlenen Gerçekleştirme Belgelerinde
Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca mali işlemin gerçekleştirilmesinde
görevli olanların sorumluluğu, bu işlemleri yetkili ve görevli olarak
yapmalarına ve yapılan giderin bu kişilerce düzenlenen belgeye dayanılarak
yapılması hususlarına göre belirlenmektedir.
Bu nedenle mevzuatına göre oluşturulan kurul, komisyon veya benzeri bir organ tarafından düzenlenen keşif, rapor, tutanak, karar veya ödemeye esas benzeri belgelerden doğacak sorumluluğa, işlemi gerçekleştiren ve bu belgeyi düzenleyip imzalayan kurul üyelerinin de dahil edilmeleri ve bu işlem nedeniyle harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla,
d) Elektronik Ortamda Oluşturulan Ortak Veri Tabanına Bilgi Girişine Esas Olacak Belgelere İlişkin Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesine 5436 sayılı kanunla eklenen üçüncü fıkrada; “Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.” denilmektedir.
Kanunun anılan maddesine dayanılarak çıkarılan ve 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 5’inci maddesinin dördüncü ve beşinci fıkralarında “Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayıldığından, ödeme belgesine ayrıca bu verileri kanıtlayıcı belge bağlanmaz.
Üçüncü ve dördüncü fıkraların uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir.” denilmektedir.
Yönetmeliğin söz konusu hükmüne göre 28.9.2006 tarihli ve 26303 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Hakkında Genel Tebliğde de, veri giriş işlemlerinin gerçekleştirme görevi sayılacağı, ödeme belgesine aylık bordroların bağlanmayacağı, değişikliklere ilişkin kanıtlayıcı belgelerin ödeme belgesine bağlanacağı belirtilmiştir.
Ortak veri tabanına girilen verilerin doğruluğu halinde, çıktının doğruluğu sistemce güvenceye bağlandığından, elektronik ortamdan alınan çıktının sıhhati, doğrudan doğruya veri girişinin doğruluğuyla ilgili bulunmaktadır.
Bu nedenlerle, elektronik ortamda oluşturulan veri tabanından yararlanılarak yapılacak harcamalarda, sisteme girilecek verilerin bulunduğu belgeleri düzenleyen ve imzalayan görevlilerin, bu işlemle ilgili gerçekleştirme görevlisi olarak kabul edilmesi ve yaptığı işlemlerden harcama yetkilisi ve sorumluluğu bulunan diğer gerçekleştirme görevlileriyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla,
5- Muhasebe Yetkilisinin Görev ve Sorumlulukları
Muhasebe yetkilisinin harcama sürecindeki rolü belge kontrolü ve ödeme olarak görülmekte ise de, kuruluş muhasebesinin genel düzenlemesi ve yönetim dönemi hesabının verilmesi bakımından bu görevlinin özel bir yeri ve işlevi vardır. Bu itibarla Sayıştaya karşı sorumluluk noktasında muhasebe yetkilisinin sorumluluğunun ayrıntılı olarak ele alınması gerekmektedir.
a) Muhasebe Yetkilisinin İmza Kontrol Görev ve Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesi uyarınca muhasebe yetkilisinin, ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yetkililerin imzasını arama yükümlülüğü bulunmaktadır.
Bu nedenle;
- Ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin imzaları olmakla birlikte, ödeme emri belgesi eki belgeler üzerinde herhangi bir imza eksiği varsa muhasebe yetkilisinin, ödeme emri belgesi üzerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,
- Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sadece birinin imzası varsa, muhasebe yetkilisinin, imzası bulunan görevliyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,
- Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin imzaları yoksa muhasebe yetkilisinin, tek başına sorumlu tutulması gerektiğine,
Çoğunlukla,
b) Ödemeye Esas Belgelerin Eksikliği ve Maddi Hata Bulunması Durumunda Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesi ile Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 29’uncu maddesinde, muhasebe yetkilisinin taahhüt ve tahakkuk aşamaları tamamlanmış, ödeme emri belgesi düzenlenmiş ve ön mali kontrolden geçerek ödenmek üzere muhasebe birimine gelmiş bulunan gider ve muhasebe belgeleri ile ön ödeme belgeleri üzerinde, ödemeye ilişkin belgelerin tamam olup olmadığını ve maddi hata bulunup bulunmadığını kontrol etmekle yükümlü olduğu, ilgili mevzuatında belirtilen belgeler dışında belge aramayacağı ve sorumluğunun görevi gereği incelemesi gereken belgelerle sınırlı olduğu belirtilmektedir.
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir. Bu çerçevede gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, yanında bu işlemlerin belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevi de bulunmaktadır. Dolayısıyla ödemeye esas teşkil eden belgelerdeki noksanlıklardan gerçekleştirme görevlisinin sorumlu olmadığı söylenemez.
Öte yandan, giderin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ait olup, çeşitli gerçekleştirme görevlilerinin kendi yasal görevleri çerçevesinde düzenledikleri ve imzaladıkları belgelerdeki maddi hatalardan muhasebe yetkilisi de sorumlu tutulmaktadır. Bu olgu, Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 29’uncu maddesinin dördüncü fıkrasında; “Muhasebe yetkililerinin maddi hataya ilişkin sorumlulukları; bir mali işlemin muhasebeleştirilmesine dayanak teşkil eden karar, onay, sözleşme, hakediş raporu, bordro, fatura, alındı ve benzeri belgelerde; gelir, alacak, gider ya da borç tutarının tespit edilmesine esas rakamların hiçbir farklı yoruma yer vermeyecek biçimde, bilerek veya bilmeyerek yanlış seçilmesi, oranların yanlış uygulanması, aritmetik işlemlerin yanlış yapılması ve muhasebeleştirmeye esas toplamlarının muhasebeleştirme belgesinde ilgili hesaplara noksan veya fazla kaydedilmek suretiyle yapılan yersiz ve fazla alma, verme, ödeme ve gönderilmesiyle sınırlıdır. Teknik nitelikteki belgelerde, bu niteliğe ilişkin olarak yapılmış maddi hatalardan bu belgeleri düzenleyen ve onaylayan gerçekleştirme görevlileri sorumlu olup, muhasebe yetkililerinin bu belgelere ilişkin sorumlulukları aritmetik işlemlerdeki yanlışlıklarla sınırlıdır.” biçiminde, 30’uncu maddesinde de, “Ödeme emirleri, muhasebe birimine geliş tarihinden itibaren, en geç dört iş günü içinde incelenir, uygun bulunanlar muhasebeleştirilerek tutarları hak sahiplerinin banka hesabına aktarılır. Eksik veya hatalı olan ödeme emri belgesi ve eki belgeler, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç, hata veya eksikliğin tespit edildiği günü izleyen iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hata veya eksiklikleri tamamlanarak tekrar muhasebe birimine verilenler, en geç iki iş günü sonuna kadar incelenerek muhasebeleştirme ve ödeme işlemi gerçekleştirilir.
Hak sahiplerinin banka hesaplarına aktarılmaksızın kasadan veya çek düzenlenmek suretiyle bankadan yapılabilecek ödeme tür ve tutarları ile kontrol, muhasebeleştirme ve ödeme süresini dört iş gününden daha az olarak belirlemeye, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde Bakanlık, kapsamdaki diğer kamu idarelerinde üst yöneticiler yetkilidir.” şeklinde ifade edilmiş bulunmaktadır.
Yönetmeliğin yukarıya alınan maddesinde ifade edildiği gibi, bir mali işlemin muhasebeleştirilmesine dayanak teşkil eden belgelerde gelir, alacak, gider ya da borç tutarının tespit edilmesine esas rakamlardaki açık, kolayca görülebilen ve yorum gerektirmeyen hatalar maddi hata olarak nitelendirilmektedir.
Söz konusu mevzuat hükümleri karşısında, ödemeye esas teşkil etme niteliği bulunan, fakat gider evrakı arasında yer almayan bir belge nedeniyle ortaya çıkan kamu zararı ile giderin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ait olup çeşitli gerçekleştirme görevlilerinin kendi yasal görevleri çerçevesinde düzenledikleri ve imzaladıkları belgelerdeki açık ve kolayca görülebilen ve yorum gerektirmeyen maddi hatalardan muhasebe yetkilisinin, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine, hatanın bariz olup olmadığı hususunun ise yargı dairelerince kararlaştırılacak bir husus olduğuna çoğunlukla,
c) Muhasebe Yetkilisinin Gideri Hak Sahibine Ödeme Görevi
Muhasebe yetkilisinin, usul ve mevzuatına göre tahakkuk ettirilmiş gideri hak sahibine ödemek ve ödeme yaparken hak sahibinin kimliğini kontrol etmekle görevli olduğu, 5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesinde ve Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 23 ve 29’uncu maddelerinde hüküm altına alınmıştır.
Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin hesabına bakmak ve onları aklamak, Kanunun 61’inci maddesinin son fıkrasına göre, muhasebe yetkilisinin görevi olduğundan, gideri hak sahibine ödemeden doğan sorumlulukta mutemetlerin, Sayıştaya karşı sorumlu kabul edilmemesi gerekmektedir.
Bu nedenle, hak sahibi olmayan kişilere ödeme yapılması nedeniyle ortaya çıkan kamu zararından, doğrudan ve tek başına muhasebe yetkilisinin sorumlu tutulması gerektiğine oybirliğiyle,
d) Muhasebe Yetkilisinin Gelir ve Alacakları Tahsil Görevi
5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesinin birinci fıkrasında, muhasebe hizmeti; “gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir.” şeklinde tanımlanmış; aynı maddenin ikinci fıkrasında muhasebe yetkilisinin, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumlu olduğu belirtilmiş, aynı Kanunun 60’ıncı maddesinde de, ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek muhasebe biriminin görevleri arasında sayılmıştır. Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 23’üncü maddesinde, gelirleri ve alacakları ilgili mevzuatına göre tahsil etmek, yersiz ve fazla tahsil edilenleri ilgililerine iade etmek ve bu işlemlere ilişkin kayıtları usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutmak, mali rapor ve tabloları her türlü müdahaleden bağımsız olarak düzenlemek muhasebe yetkilisinin görevlerinden kabul edilmiş, aynı Yönetmeliğin 32’nci maddesinde de idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının yükümlüleri ve sorumluları adına ilgili hesaplara kaydedilerek tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin sorumlu olduğu açıkça ifade edilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının takip ve tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin tek başına sorumlu olduğuna çoğunlukla,
Karar verildi. 5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin
Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararı (17.07.2007)
Sayıştay Genel Kurul Kararı
Karar Tarihi : 14.6.2007
Karar No : 5189/1
KONU
Sayıştayca yapılan incelemeler sonucunda kamu zararı tespit edildiğinde ve
kamu kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında,
10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi
hususundaki tereddüt.
İNCELEME
Konu ile ilgili mevzuat, denetçi müzekkeresi ve bu husustaki Daire kararı
incelendikten sonra, gereği görüşüldü :
I- HESAP VERME
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 8'inci maddesi hükmü
uyarınca, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli
ve yetkili olanların yetkili kılınmış mercilere hesap vermeleri zorunludur.
Yine aynı Kanunun 68'inci maddesinde dış denetimin, kamu idaresi hesapları ve
bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve