6306 sayılı Yasanın Afet Riski Taşıyan Binalar Açısından Değerlendirilmesi
(İmar Hukuku Bakımından Sıkıyönetim Kanunu)
(Yürütmenin Durdurulmasına Karar Verilememesi)
Cafer ERGEN
Saygıdeğer başkan,
Kıymetli misafirler,
Çok değerli konuklar.
Bu gün 6306 sayılı Yasanın, afet riski taşıyan binalar açısından
değerlendirilmesi kapsamında, adıgeçen Kanun uyarınca açılacak idari davalarda
yürütmenin durdurulmasına karar verilememesi hususundan bahsedeceğim.
Henüz bu Kanun ile ilgili olarak idari yargıya başvurular gelmemiş, dolayısıyla
uygulamaları dosyalar bazında görmemekteyiz. Ancak basında yer alan haberlere
göre uygulamaların başlatıldığını öğrenmekteyiz. Açıkçası bu Kanun
uygulamalarını daha İstanbul merkezli Marmara bölgesi ile deprem bölgeleri için
beklemekteyiz.
Esasen bu Kanun, usulüne uygun olarak imar planlarının yapılmaması ve imar
mevzuatının tam olarak uygulanamamasından kaynaklanmaktadır. Üstelik ülkemizdeki
yapıların % 70 ine varan oranda kaçak ya da ruhsatsız yapılaşma olduğu dikkate
alındığında durumun vahameti açıkça ortaya konulabilmektedir. Yine imara aykırı
yapılaşma sadece özel yapılar için geçerli bir uygulama olmayıp resmi yapıların
bir çoğunun da özel yapılar gibi ruhsatsız olduğunu da belirtmek gerekir.
Böyle bir kanun gereklimiydi? Aslında gerekliydi. Neden gerekliydi? Maalesef,
mevcut imar mevzuatı ile sağlıklı yapılaşma yapamadığımız için gerekliydi. İmar
afları ile bu hale geldik. Şimdi ise çözüm aramaktayız. Ancak aşağıda
belirteceğim hususları içermemeliydi.
Bu Kanun, imar mevzuatına sıkıyönetim getiren bur kanundur. Bu tanımlama
şahsımdan ziyade kanun koyucuya aittir.
Nitekim, kanun koyucu 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanun ile getirilen düzenlemenin olağanüstü hal, sıkıyönetim,
seferberlik ve savaş hali benzeri olduğunu kabul etmektedir. Bu husus biraz
sonra açıklanacaktır.
Önce, Kanunun geneli için vurgulamak istediğim birkaç husus bulunmaktadır.
6306 sayılı Kanunun içeriği kanunun adından daha geniştir. Kanunun başlık
metninde Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun
denilmesine karşın, afet riski altındaki alanlar dışındaki riskli
yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde kanun kapsamında bulunmaktadır. Bu kanun
kentsel dönüşüm mevzuatına göre daha geniş uygulaması olacağını düşünmekteyim.
Riskli yapıların tespitine karşı yapılacak itirazlar üzerine oluşturulacak
teknik heyete Çevre ve Şehircilik Bakanlığından üç adet kişinin
görevlendirilmesi durumunu, özellikle Bakanlıkça yapılan tespite karşı itiraz
açısından sakıncalı görmekteyim.
Hazine dışındaki kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan taşınmazların, bu
Kanunun amaçları çerçevesinde kullanılmak üzere maliki olan kamu idarelerinin
görüşü alınarak Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla Bakanlığa
tahsis edilerek tasarrufuna bırakılacağı veya Bakanlığın talebi üzerine TOKİ'ye
ve İdareye bedelsiz olarak devredilebileceği öngörüldükten sonra tahsis ve devir
tarihinden itibaren üç yıl içinde ve gerekli görülen hâllerde Bakanlığın talebi
üzerine Maliye Bakanlığınca uzatılan süre içinde maksadına uygun olarak
kullanılmadığı Bakanlıkça tespit edilen taşınmazların, bedelsiz olarak ve resen
tapuda Hazine adına tescil edileceği veya önceki maliki olan kamu
idaresine devredileceği düzenlenmiş bulunmakla birlikte burada Maliye
Bakanlığınca uzatılacak süre ile ilgili herhangi bir tahdit getirilmemekte
ayrıca hazineye mi yoksa önceki maliki olan kamu idaresine mi devredileceği açık
değildir.
Bakanlık veya uygulamayı yürütmesi hâlinde TOKİ veya İdare, riskli alanlarda,
riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun
kapsamındaki proje ve
uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerini
“geçici olarak durdurabilir” demekle birlikte burada bir süre
öngörülmemiş olmasını idari serbestlik olarak görüyorum.
Parsellerin tevhit edilmesine, münferit veya birleştirilerek veya imar adası
bazında uygulama yapılmasına, yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına,
kat karşılığı veya hasılat paylaşımı ve diğer usuller ile yeniden
değerlendirilmesine sahip oldukları hisseleri oranında paydaşların en az üçte
iki çoğunluğu ile karar verilir. Üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın
maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk
ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel
kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından
acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir.
Bu Kanun uyarınca yapılacak olan planlar, 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı
İmar Kanununda ve imara ilişkin hükümler ihtiva eden özel kanunlar da dâhil
olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalara tabi değildir.
Örneğin bu kısıtlamalar;
Nazım imar planı yapılmadan uygulama imar planı yapılamaz,
Tarım arazileri, Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda
belirtilen izinler alınmadan tarımsal amaç dışında kullanılmak üzere
plânlanamaz,
Tahsis amacı değiştirilmedikçe mera, yaylak ve kışlaktan
bu Kanunda gösterilenden başka şekilde yararlanılamaz.
Yine, imara ilişkin hükümler ihtiva eden özel kanunlar da dâhil olmak üzere
diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalar da dikkate alınacak olursa, o zaman,
Plan Yapımına Ait
Esaslara Dair Yönetmelik,
Plan Yapımını
Yükümlenecek Müelliflerin Yeterliliği Hakkında Yönetmelik,
Koruma Amaçlı
İmar Planları Ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi,
Uygulaması, Denetimi Ve Müelliflerine İlişkin Usul Ve Esaslara Ait Yönetmelik,
gibi yönetmeliklerde yer alan kurallar da uygulanmayacak.
Eğer bu hükümden yani diğer mevzuat deyiminden
Plan Yapımına Ait
Esaslara Dair Yönetmelik anlaşılırsa bu şu anlama gelir: 6306 sayılı
Kanun uygulamaları bakımından ilgili idareler, imar planları yaparken yeşil
alan, okul alanı ve diğer sosyal ve teknik alt yapı alanları ile ilgili olarak
hangi kurallara uyacakları merak konusudur. Belirtilen mevzuattaki sınırlamalara
uyulmadan yapılan imar planlarına karşı davalar incelenirken hangi kurallar
uygulanacaktır? Mevcut kurallar yerine özel standart, yine 2863 sayılı Kanun yok
sayılıyor.
Dava Açma Süresi ve
Yürütmenin Durdurulması:
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 6 ncı maddesinin
9 uncu fıkrasında, “Bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ
tarihinden itibaren otuz gün içinde 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari
Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dava açılabilir. Bu davalarda yürütmenin
durdurulmasına karar verilemez.” hükmü yer almaktadır.
Bu hükmün gerekçesi ise şu şekildedir:
Dokuzuncu
fıkrada, bu Kanun kapsamındaki iş ve işlemlere karşı açılacak davalarla ilgili
düzenleme yapılmaktadır. Kanunun temel amacı, afet riski altındaki alanlarda
bulunan, bu sebeple her an yıkılması ihtimal dâhilinde olup can ve mal
kaybına yol açabilecek olan yapıların ve bulundukları alanların iyileştirme,
yenileme ve dönüştürme suretiyle can ve mal emniyeti için uygun ve yaşanabilir
kılınmasını temin etmektir. Bu yönüyle Kanun, yaşama hakkı ile doğrudan
alâkalıdır. Diğer taraftan, mülkiyet hakkı ve hak arama hürriyeti, Anayasa ile
teminat altına alınmış olan hak ve hürriyetlerdendir. Ancak, Kanunun temel
amacının “can ve mal emniyetini temin” olduğu ve bu arada yaşama hakkı
ile sıkı bir münasebetinin bulunduğu çok açıktır. Yaşama hakkı ise, diğer temel
hak ve hürriyetlerin kullanılmasının olmazsa olmaz şartıdır. Kanunun öngördüğü
iş ve işlemlerin plânlanan şekilde ve zamanında gerçekleştirilmesi zarurîdir.
Bunlarda herhangi bir sebepten dolayı aksaklık meydana geldiğinde, Kanunun
öngördüğü amacın gerçekleşmesi engellenmiş, can ve mal emniyetini temin ile
yaşama hakkına matuf olan hizmetler aksamış olacak ve insanların yaşama hakkının
afet riski nedeniyle tehlike altında olması hâli devam edecektir. Bu yüzden,
Kanunun temel amacı gözetilerek, uygulamada ve hizmette aksaklıklara mahal
vermemek üzere, bu Kanun uyarınca tesis edilen idarî işlemler üzerine idarî
yargı yoluna müracaat edilip dava açılabileceği, fakat bu davalarda yürütmenin
durdurulmasına karar verilemeyeceği hükme bağlanmıştır. Anayasanın 125 inci
maddesinin altıncı fıkrasında, “Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim,
seferberlik ve savaş hâlinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık
nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.” hükmü
yer almaktadır. Can ve mal emniyetini korumayı temel amaç edinen bu Kanuna göre
tesis edilen idarî işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması
kararı verilmesini sınırlayan hüküm, Anayasanın söz konusu maddesiyle çizilen
çerçeveye uygun düşmektedir.
6306 sayılı kanun ile ilgili idari davalarda dava açma süresi genel dava açma
süresinden farklı olarak 30 gün şeklinde tespit edilmiştir. Burada süre bir ay
değil otuz gün olarak ifade edilmiştir. Her iki ifade tarzına göre (30 gün – bir
ay) dava açma süresinin hesabı değişmektedir. Yine aşağıdaki işlemlerden
hangisinde 30 günlük dava açma süresinin uygulanacağı da tartışma konusu
olabilir.
Bu kanun uyarınca açılabilecek davalara bakıldığında, şu şekilde
sıralayabiliriz:
1. Riskli alan
sınırının belirlenmesi,
2. Riskli yapı
tespiti (Önce 15 gün içinde itiraz),
3. Rezerv alanı
ayrılması – tespiti,
4. Geçici
yapılaşma yasağı,
5. Değerleme
işlemleri,
6. 6306 sayılı
Kanun uygulaması kapsamında yıkım işlemleri,
7. Afet riskli
alanlarda;
a. İmar planı
davaları,
b. Arazi ve
arsa düzenlemeleri işlemleri,
c. Acele
kamulaştırma davaları,
d. Yapı
(İnşaat) ruhsatı,
e. Yapı
kullanma(iskan) izni,
f. İmar hakkı
transferleri,
g. Tapu
kütüğüne yapılan şerhler.
1982
Anayasamızın 125 inci maddesinin 6 ncı fıkrası
1982 Anayasamızın 125
inci maddesinin 6 ncı fıkrasında, “Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim,
seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık
nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.”
hükmü getirilmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin
Görüşü:
6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası’nın 10.6.1994 günlü,
4001 sayılı Yasa’nın 1. maddesiyle değiştirilen 2. maddesinin 1. bendinin (a)
altbendi ile, aynı Yasa’ya eklenen geçici 2. maddenin Anayasa’nın 5., 13., 36.,
38. ve 125. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemiyle İstanbul 4. İdare
Mahkemesi’nin başvurusu sonucunda Anayasa Mahkemesi’nin 21.06.1991 tarih ve
E:1990/20, K:1991/17 sayılı kararında “iptal”davası ile ilgili
olarak aşağıdaki gerekçelere yer verilmiştir.
İdarî davalar,
idarenin işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunun yargısal yolla denetlenmesi,
kamu hizmetlerinin hukuk kurallarına ve hizmetin gereklerine uygun biçimde
yapılmasının sağlanması, kamu hizmetlerinin getirdiği yarar ve zararların
bireyler üzerindeki etkilerinin adaletli biçimde dengelenmesi için vatandaşlara
tanınmış bir haktır. İdarî dâvalar, idare hukukuyla birlikte hukukun üstünlüğü,
Devletin hukuka bağlılığı ilkesinin sonucu olarak hukuk alanına girmiştir.
İdarî yargıda
“idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri
ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl
edilenler tarafından açılan dâvalar” olarak tanımlanan iptal davaları, idarenin
hukuka uygun davranmasını sağlayarak hukuk devletini gerçekleştiren önemli
yollardandır. İptal davası kolay işleyen ve karmaşık olmayan niteliğiyle
yargısal bir denetim yolu olarak öngörülmüştür.
İptal davaları
ile idarî işlemlerin hukuk kurallarına uygunluğu incelenir. Aykırılığın
saptanmasında işlem ortadan kaldırılır. Böylece, idarenin hukuk kurallarına
uygun şekilde hareket etmesi sağlanarak hukuk düzeni korunur.
Hukuk devleti,
insan haklarına saygı gösteren, bu hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni
kurup sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, bütün etkinliklerinde hukuka ve
Anayasa’ya uyan, işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine bağlı olan devlet
demektir. Böyle bir düzenin kurulması, yasama, yürütme ve yargı alanına giren
tüm işlem ve eylemlerin hukuk kuralları içinde kalması, temel hak ve
özgürlüklerin, Anayasal güvenceye bağlanmasıyla olanaklıdır.
Başta hukuk
devleti ilkesiyle hak arama özgürlüğü olmak üzere tüm anayasal gereklere uyarak
iptal davasının koşullarını belirlemeye yasakoyucu yetkilidir.
Anayasa’nın “Hak
arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinde, herkesin gerekli araç ve yollardan
yararlanarak yargı organları önünde dâvacı ya da dâvalı olarak sav ve savunma
hakkı bulunduğu belirtilmektedir.
6.1.1982 günlü, 2577 sayılı "İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun bazı maddelerinin
değiştirilmesine dair S.4.1990 günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 6., 10., 16., 17.,
18., 19., 20., 21., ve 23. maddeleri ile geçici maddelerinde yer alan kimi
sözcük ve hükümlerin Anayasa'nın 2., 125., 138. ve 155. maddelerine aykırılığı
savıyla iptali istemiyle anamuhalefet partisinin başvurusu sonucunda Anayasa
Mahkemesi’nin 21.09.1995 tarih ve E:1995/46, K:1995/49 sayılı kararında “yürütmenin
durdurulması” müessesesi ile ilgili olarak aşağıdaki gerekçelere yer
verilmiştir.
Yürütmeyi
durdurma istemleri bir dava değil, iptal davası içinde ileri sürülebilecek ara
istemlerdir. Verilecek yürütmeyi durdurma kararlan da önlem niteliğinde geçici
çözümlerdir. Anayasa'nın 125. maddesine göre yürütmenin durdurulması kararı
verilebilmesi için "İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız
zararın doğması" ve "İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması" şartlarının
birlikte gerçekleşmesi gereklidir.
Geçmişte, benzer bir hüküm 3091 sayılı Kanun’da mevcut idi.
4.12.1984 günlü, 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyetliğine Yapılan Tecavüzlerin
Önlenmesi Hakkında Kanun’un 13. maddesinin Anayasa’nın 2., 9., 36., 125. ve 138.
maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemiyle İstanbul Bölge İdare
Mahkemesi’nin başvurusu sonucunda Anayasa Mahkemesi’nin 3.6.2010 tarih ve
E:2008/77, K:2010/77 sayılı (Resmi Gazete: 30.10.2010 – 27744) iptal kararında “iptal
davalarında yürütmenin durdurulması” ile ilgili olarak aşağıdaki gerekçelere
yer verilmiştir.
Hak arama
özgürlüğü bakımından kişilerin idareye karşı sahip oldukları en etkili yargısal
koruma mekanizması iptal davasıdır. İptal davasında, idari işlemin hukuk
kurallarına aykırılığının belirlenmesi halinde iptali yoluna gidilmekte ve bunun
sonucunda idarenin hukuka bağlılığı ve hukuk düzeninin korunması sağlanmaktadır.
Genel ilke, iptal kararlarının geriye yürümesi ve iptal edilen işlemi başından
itibaren ortadan kaldırması, bu işleme ve ona dayanan sonuçlar hiç mevcut
olmamış gibi kabul edilmesi olmakla birlikte, bu ilke, idari işlemin iptal
kararına kadar mevcudiyetine ve etki doğurmasına engel değildir. Bu nedenle,
kişileri iptal davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idari işlemin olumsuz
etkilerinden korumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor
olan durumları önlemek, idareyi de hem olası bir tazmin yükünden kurtarmak hem
de hukuk sınırları içine çekerek hukuk devletinin kesintiye uğramadan devamını
sağlamak amacıyla yürütmenin durdurulması kurumu öngörülmüştür.
Yürütmenin
durdurulması kurumu, yargının denetim etkinliğini artırıcı bir araç olarak dava
hakkının bir parçasını oluşturduğu gibi kamu yararı ve kamu düzenini de
sağlamaktadır. Yürütmenin durdurulması kararı ile dava konusu olan işlemin
yapıldığı andan önceki durumun geri gelmesi sağlanmakta ve kişiler dava
sonuçlanıncaya kadar bu işlemin olumsuz etkilerinden korunmaktadır.
Yürütmenin
durdurulması yetkisinin kullanılmasının engellenmesi bu yetkinin sınırlanmasını
aşan, hakkın özünü zedeleyen bir durum olduğu gibi, idari yargının en güçlü
araçlarından birinin elinden alınması suretiyle yargısal denetimin
kısıtlanmasına da yol açmaktadır.
Ayrıca, idari
yargıda yürütmenin durdurulması kararıyla güdülen amacın kişilerin hak arama
özgürlüklerini daha etkili biçimde kullanabilmelerini sağlamak olduğuna göre,
itiraz konusu kural, Anayasa’nın 125. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen
“İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması
ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması” koşullarını etkisiz kılarak
yürütmenin durdurulması kararlarıyla gerçekleştirilmek istenen hukuksal yararı
ortadan kaldırmakta, 6306 sayılı Yasa’ya göre verilmiş kararlara karşı idari
yargıda açılacak davalarda, kişileri bu araçtan yoksun bırakarak hak arama
özgürlüğünü de sınırlandırmaktadır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun
uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı açılacak davalarda yürütmenin
durdurulmasına karar verilmemesinin nedenleri neler olabilir ?
Ø
İdareler, 6306 sayılı Kanun uygulamaları için kısa zaman içinde
idari yargı yerlerince karar verilmesini istememektedirler,
Ø
Etkin bir idari yargı denetiminden kaçınmak istiyorlar,
Ø
6306 sayılı kanun uygulamalarının kesintiye uğramasını
istememektedirler,
Ø
Açılacak idari davaların nihai yani iptal ya da ret şeklinde bir
an önce sonuçlanmasını beklemektedirler,
gibi tahmin yürütebiliriz.
İdari yargı yerlerince, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların
Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı
açılacak davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilememesinin sonuçları
neler olabilir ?
Ø
6306 sayılı Kanun uyarınca yapılan işlemler geri dönülmez aşamaya
gelmiş olabilir. Bu durumda iptal kararı artık uygulanamaz hale gelebilir. Ancak
tazminat davası ile kaybedilen hak geri alınabilir ki bu çok uzun zaman
alacaktır. Yani iş işten geçmiş olabilir.
Ø
Kısa bir zamanda sonuç alınamayacağı gerekçesiyle dava hakkından
vazgeçilebilir.
Ø
Geç de olsa dava sonunda verilen bir iptali kararı, işi içinden
çıkılmaz hale getirebilir.
Ø
Örneğin, 6306 sayılı Kanun uyarınca yapılan imar planı hakkında
iptal kararı verilmiş bile olsa uygulama işlemlerine karşı açılan davalarda
yürütmeyi durdurma kararı verilemeyeceğinden iptal kararı verilmesi için ancak
davaların sonunun beklenmesi gerekebilir.
Ø
Geçici olarak durdurulan yapılaşmalar süreklilik arzedebilir.
Ø
Muhtemelen kanun taslağını hazırlayan komisyonlarda idare hukuku
uzmanlarından yeterince yararlanılmamış olabilir.
İdare Hukuku Ana Sayfa,
İdari Yargı,
İmar Hukuku,
Kamu Görevlileri (Memur) Hukuku,
İdare,
İhale Hukuku,
Kamu Mali Yönetimi,
Vergi Hukuku,
Başlıklar,
Haberler,
Makale,
İçtihat,
Mevzuat,
Hukuki Açıklamalar,
Dava Dilekçeleri,
Linkler, Sitene
Ekle,
English